Tujuan utama kebijakan ini adalah untuk mempermudah kontrol dan pengawasan terhadap para orang Islam yang pulang haji—yang dianggap berpotensi melakukan pemberontakan. Jika timbul gejolak massa berdasarkan agama yang meletus, pemerintah kolonial tinggal mencomot haji-haji yang telah terdata di daerah tersebut.
Ordonansi Haji 1859 diundangkan dalam Staatsblad van Nederlandsch Indie pada 6 Juli 1859 Nomor 42. Undang-Undang tersebut diterjemahkan ke dalam bahasa Melayu dan China. Maklumat tersebut bertujuan untuk mempertegas peraturan-peraturan yang diterbitkan sebelumnya—namun nyatanya pelaksanaannya belum optimal untuk menekan minat orang Islam Nusantara pergi haji.
Ketidakoptimalan peraturan tersebut bisa dilihat dari masih tingginya keinginan umat Islam di Nusantara untuk pergi naik haji. Sebagaimana dijelaskan M. Dien Madjid dalam buku Haji dalam Catatan Sejarah (2008), setiap tahun, jumlah calon jamaah haji semakin bertambah. Misalnya, ketika pada tahun 1850 umat Islam Nusantara yang pergi haji hanya berjumlah 74 orang, lima tahun kemudian, yaitu pada 1855, meningkat drastis menjadi 1.668 orang. Dari jumlah tersebut, 860 orang memilih bermukim di Makkah.
Pada tahun 1893, jumlah masyarakat Muslim Nusantara yang pergi haji mencapai 5.193 orang, sementara yang kembali ke tanah air hanya 1.984 orang.
Ordonansi Haji Era Snouck Hurgronje
Pada 1899, Snouck ditunjuk mengepalai Kantoor voor Inlandsche Zaken (Kantor untuk Urusan Pribumi), sebuah lembaga yang tugas utamanya adalah memberi nasihat kepada Gubernur Jenderal. Sebagian besar perhatian Snouck waktu itu tertuju pada persoalan Islam politik di Hindia Belanda.
Nasihat Snouck tentang Islam politik banyak menganulir kebijakan pemerintah kolonial terdahulu. Jika sebelumnya pemerintah menganggap Islam sebagai satu wajah yang menaungi segalanya—baik politik, ritual, spiritual, dan kultural—Snouck menyarankan agar ada pemisahan.
Pemerintah kolonial, menurut nasihat Snouck, perlu memperhatikan tiga bidang terpisah dalam mengambil kebijakan soal Islam, yaitu yang murni agama, yang bersifat politik, dan hukum Islam (syariat). Karena ketiganya menurut Snouck berbeda, pemerintah kolonial disarankan untuk menghadapinya dengan pendekatan yang berbeda-beda.
Dalam urusan haji, Snouck memandang bahwa jamaah hanya perlu dicamkan melalui sudut pandang statistik, bukan politik.Sebab, menurut Snouck, jamaah haji yang “politis” bukan mereka yang sekadar pergi haji kemudian pulang ke Tanah Air, melainkan mereka yang menetap lama di tanah Arab.
Menurut Snouck, sebagian besar jamaah haji Hindia Belanda bukanlah orang-orang yang menetap lama. Karena itu, ia menganjurkan agar kebijakan haji diterapkan berdasarkan kebebasan penuh, tidak perlu mencemaskan bahaya politik yang ditimbulkan oleh jamaah haji.
